中國名城城市理論前沿

城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的評價指標體系研究

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陳明　張云峰

摘　要：建立科學合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量評價標準，是引導各地提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要基礎性工作。系統(tǒng)梳理了國內(nèi)外關(guān)于城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價的研究現(xiàn)狀，總結(jié)了與城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價相關(guān)的一些指標體系和評價方法，提出了我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價指標體系構(gòu)建的原則、構(gòu)成和評價標準。依據(jù)其體系和標準，分別對我國相關(guān)省份和案例城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量進行了研究。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；質(zhì)量；評價指標體系；宜居城市Abstract：to establish scientific and reasonable development of urbanization quality evaluation standard, is the guide to improve the quality of all the urbanization development of the important basic work. System at home and abroad, the paper reviews the about urbanization quality evaluation research present situation, summarizes and urbanization quality evaluation related some index system and evaluation method, proposed our country urbanization quality evaluation indicators system construction principle, composition and evaluation standard. On the basis of the system and standard, respectively to our country related provinces and case city urbanization development quality was studied.

Key words：urbanization；Quality；Evaluation index system；Livable cities

中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A　文章編號：1674-4144（2013）-02-16（9）

1　緒言

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)由1978年的17.9%提高到2011年的51.27%，城鎮(zhèn)人口由1.72億增加到6.91億，每年有超過1000萬的農(nóng)村剩余勞動力進入城市，創(chuàng)造了人類歷史上規(guī)模空前的城鎮(zhèn)化進程。城鎮(zhèn)化在促進農(nóng)民增收、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源的優(yōu)化配置、緩解農(nóng)村人地緊張矛盾等方面，發(fā)揮了重要作用。

然而，我國城鎮(zhèn)化推進過程中質(zhì)量問題，近幾年引起政府決策部門和學術(shù)界的高度關(guān)注，已經(jīng)有相當多的學術(shù)部門對此有詳細的研究。論題有：（1）城鎮(zhèn)化進程中的“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”問題；（2）農(nóng)民工無法享受市民待遇帶來的“半城市化”問題；（3）城市開發(fā)過程中“大拆大建”，破壞了城市的傳統(tǒng)文化和歷史文脈；（4）大學生貧困聚居形成的“蟻族”群體；（5）大城市交通擁堵、房價高啟、城市各階層貧富差距陡增等“城市病”問題；（6）城市公共服務和基礎設施的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，“城中村”、“群租”等問題嚴重；（7）城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級滯緩，資源環(huán)境褪化等，在此不再贅述。

顯然，城鎮(zhèn)化速度的快速推進，與城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高并沒有必然內(nèi)在的邏輯關(guān)系。雖然庫茲涅茲“倒U”曲線表明，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，城鄉(xiāng)和社會差異會由初期的擴大逐步呈現(xiàn)出收斂的趨勢，國際社會也不乏這樣的案例；但同時更多的案例表明，許多國家在人均GDP突破3000美元、城鎮(zhèn)化率達到50%左右這個階段時，快速發(fā)展中積聚的矛盾往往集中爆發(fā)，從而掉入

作者簡介

陳　明，中國城市規(guī)劃設計研究院高級規(guī)劃師，博士。張云峰，中國城市規(guī)劃設計研究院高級規(guī)劃師，碩士。

＊　基金項目：國家“十一五”科技支撐課題“中國城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量的評價和預測研究”（2006BAJ14B01）部分研究成果。

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“中等收入陷阱”。嚴重的貧富分化、過度城市化、增指標）以及社會指標（家庭最終消費占GDP比重、文盲長轉(zhuǎn)型困局、社會沖突加劇等是其中突出的問題�？陕�、城市和鄉(xiāng)村低于貧困線以下的人口比重、難民庇護見，社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，除了依靠國家進一場所數(shù)量）等相關(guān)指標；在城市層面，提出的指標體系步通過經(jīng)濟發(fā)展積累財富外，還有賴于實現(xiàn)社會的轉(zhuǎn)包括家庭住房條件、住房指標、環(huán)境基礎設施、交通和型、政府各部門積極的推動和更加完善的公共政策。推環(huán)境、社會指標和城市管理等6個一級指標、20個二級出科學合理的城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標，對各地城鎮(zhèn)化進程中的指標，涉及到了住房質(zhì)量、居民住房負擔、住房的法律質(zhì)量進行評估和比較，對各地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進行科學的引保障程度、固體廢棄物的處理水平、交通設施和通勤狀導和規(guī)范，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要基礎性研究工作。況、社會貧困及人均預期壽命、地方城市的管理水平等2　國內(nèi)外城鎮(zhèn)化質(zhì)量相關(guān)研究述評方面。

2.2　國內(nèi)有關(guān)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的指標體系

城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題的提出，是典型中國式發(fā)展道路2.2.1　學術(shù)界的研究及語境下的產(chǎn)物�？v觀國際社會發(fā)展進程中，既無政府國內(nèi)學者，專門針對城鎮(zhèn)化質(zhì)量的研究成果，主導作用突出的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，也無城鎮(zhèn)化質(zhì)量的評價體主要有張耕田（1998）、葉裕民（2001）、李振福系。在城鄉(xiāng)要素流通沒有阻滯的情況下，城鎮(zhèn)化進程只（2003）、李愛軍（2004）和國家城調(diào)總隊（2005）是經(jīng)濟、社會發(fā)展帶來的人口從鄉(xiāng)村到城市的自然的遷等。選用的指標主要包括人口轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟增長、基礎設移過程，沒有特別突出的比較意義。一般而言，一個國施建設、社會發(fā)展、環(huán)境改善、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和公共安全等家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，與經(jīng)濟、社會、人居環(huán)境、人幾個領(lǐng)域�，F(xiàn)選取其中幾個具有典型代表意義的研究成文發(fā)展等指標具有較強的相關(guān)性，而這些指標所蘊含的果，匯總?cè)缦拢ㄒ姳?）： 福利狀況、物質(zhì)建設、城鄉(xiāng)關(guān)系處理、弱勢群體保護等2.2.2　地方政府發(fā)布的城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標體系水平，與我們通常語境下的城鎮(zhèn)化質(zhì)量密切相關(guān)。 對城鎮(zhèn)化質(zhì)量進行引導、調(diào)控、監(jiān)測和評比，是

2.1　國際機構(gòu)的研究狀況近幾年許多地方政府高度重視的工作。湖南省規(guī)委從

在國際統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，有許多經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)，如GNP“（城鎮(zhèn)化）水平提高、經(jīng)濟發(fā)展、生活方便、環(huán)境（國民生產(chǎn)總值）、人均GNP、三次產(chǎn)業(yè)比重、勞動生優(yōu)美和社會安定”等五個方面，建立了5個一級指標、產(chǎn)效率等，這些與城鎮(zhèn)化水平是息息相關(guān)的。31個二級指標的城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價體系，以對各州市的

在世界銀行每年的年度報告中，往往會發(fā)表各國社城鎮(zhèn)化水平進行比較；廣東省建設廳每兩年發(fā)布的《廣會人文發(fā)展情況，并會對相應指標略作調(diào)整。以2009東省城鎮(zhèn)化發(fā)展評估報告》中，從城鎮(zhèn)集聚發(fā)展水平、年《重塑世界經(jīng)濟地理度報告》為例，與社會人文發(fā)展城鎮(zhèn)要素流動水平、城鎮(zhèn)文明發(fā)展水平、城鎮(zhèn)生活服務情況相關(guān)的統(tǒng)計指標主要有：人口指標（包括城鎮(zhèn)人口質(zhì)量、城鎮(zhèn)環(huán)境建設質(zhì)量和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能力等六個方比重、年均增長率、人口年齡結(jié)構(gòu)等），預期壽命（男面，對全省21個地級以上市進行了比較和排序，并從中性預期壽命、女性預期壽命），成人識字率，社會和諧選擇十個具有代表性的重要指標組成“城鎮(zhèn)化綜合指標（最貧困的20%人口占國民消費或收入的比重、兒童營體系”，對21個地級以上市的城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展水平進養(yǎng)不良的狀況、普及小學教育狀況、促進性別平等、兒行了評估；山東省臨沂市提出的城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價指標體童死亡率）等等。系，從人口就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展、城市建設、社會發(fā)展、居

聯(lián)合國人居署在《貧民窟的挑戰(zhàn)——全球人類住民生活和生態(tài)環(huán)境等七個方面，建立了涵蓋16個二級指區(qū)報告2003》中，對住區(qū)環(huán)境這個與城鎮(zhèn)化質(zhì)量密切標、32個三級指標的體系。相關(guān)的領(lǐng)域進行了統(tǒng)計。在國家尺度，報告提出的統(tǒng)計2.2.3　與城鎮(zhèn)化質(zhì)量相近的指標體系研究指標有：居住條件（占用的住房單元、住房單元基本條目前，與城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價相關(guān)性較強、結(jié)合各部件配置）、城市和農(nóng)村獲得改善的飲用水狀況、城市和門事權(quán)的相關(guān)指標體系有原建設部在2007年度發(fā)布的農(nóng)村獲得改善的衛(wèi)生條件狀況、能源使用和交通使用城市總體規(guī)劃指標體系，原建設部“國家園林城市”、（包括傳統(tǒng)燃燒、商業(yè)能源、機動車擁有和道路條件等“國家生態(tài)園林城市”和“中國人居環(huán)境獎”，衛(wèi)生部

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表1　城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價指標選用情況

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圖1　城市總體規(guī)劃指標體系

評比標準是目前最全面的指標。這些部門制定的指標體系，具有以下幾方面的特點：（1）以部門事權(quán)為主，指標體系專業(yè)性強；（2）考察對象實際是各部委對應的地方政府部門的工作；（3）同時選取其他部門的相關(guān)評價指標，或提出在其他部門事權(quán)范圍內(nèi)的評價要求；（4）在各部門的指標體系中有相當一部分指標雷同或者相似，其中屬建設部和環(huán)保部事權(quán)范圍的綠化、水質(zhì)、污染物排放控制等指標被引用頻率最高。以目前在規(guī)劃編制中使用率較高的城市總體規(guī)劃指標體系來講，其從經(jīng)濟、社會人文、資源、環(huán)境四個方面，建立了15個二級指標，27個三級指標的引導體系（圖1）。

隨著宜居城市建設的興起，民間商業(yè)公司、科研機構(gòu)也紛紛開展對宜居城市的調(diào)查、評比和研究。其中比較有代表性的包括零點調(diào)查公司的《中國公眾城市宜居指數(shù)年度報告》、中科院的《中國宜居城市研究報告》，城市科學研究會的《宜居城市科學評價標準》等。這些調(diào)查和研究采取自下而上的視角分別從城市居民的主觀感受以及建立科學的宜居城市評價體系等方面做出了有益的探索。

聯(lián)合國人居署于1989年創(chuàng)立“聯(lián)合國人居獎”，

其目的是使國際社會和各國政府對人類住區(qū)的發(fā)展和解決人居領(lǐng)域的各種問題給予充分重視，并鼓勵和表彰世界各國為人類住區(qū)發(fā)展作出了杰出貢獻的政府、組織、個人和項目。從已經(jīng)獲獎的中外城市來看，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，住房問題都是人居環(huán)境關(guān)注的焦點，排在第二位的是水的問題。其后是發(fā)展的問題，再次是環(huán)境與社區(qū)，文體、公共衛(wèi)生、市政設施、文化等問題（圖2）。

此外，國家統(tǒng)計局科學研究所還就全面建設小康社

的“國家衛(wèi)生城市”，全國文明委制定的“全國文明城市”等獎項評比的指標體系。其中，“全國文明城市”

圖2　聯(lián)合國人居獎城市項目的主題詞

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會，從經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、生活質(zhì)量、民主法制、文表2　省域尺度的城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標體系化教育和資源環(huán)境等六個方面，提出了由23項具體指標構(gòu)成的評價體系。2.3　小結(jié)從既有的國內(nèi)外與城鎮(zhèn)化質(zhì)量相關(guān)的研究成果、政府獎項和指標體系來看，呈現(xiàn)以下幾個特點：1、城鎮(zhèn)化質(zhì)量的概念，具有典型的中國特色，雖沒有嚴格的學術(shù)定義，但由于我國城鎮(zhèn)化進程中制約質(zhì)量提高的諸多問題是得到“公認”的，因此提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的內(nèi)涵往往也就“約定俗成”，沒有太多爭議。2、中央部委和地方政府提出的城鎮(zhèn)化質(zhì)量和相關(guān)獎項評比的指標體系，普遍結(jié)合國家發(fā)展的方針政策與目標，適應了社會經(jīng)濟發(fā)展形勢的需要；結(jié)合了本部門現(xiàn)有的事權(quán)體制，建立了相應的調(diào)控指標體系；指標突出了調(diào)控性的內(nèi)涵，為制定公共政策服務；指標普遍不多，且具有可操作性、可測量性、可調(diào)控性。另外，所有的評價指標體系均是針對城市進行，不涉及國家和省域尺度。3、學術(shù)界對城鎮(zhèn)化質(zhì)量的研究，選用的指標比較多，與具體的地域結(jié)合比較緊，通用性不強，可比性也較差；有些指標的數(shù)據(jù)難以獲��；沒有與相關(guān)政府部門事權(quán)相結(jié)合，指標體系難以普及、推廣和改進；特別是沒有對城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題分尺度研究，造成區(qū)域?qū)用婧统鞘袑用骊P(guān)注的重點問題混為一談。不同尺度的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，應該具有不同的衡量標準。如在區(qū)域?qū)用�，城�?zhèn)化質(zhì)量應該反映城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)等方面的內(nèi)容；在城市層面，貧富差距、公共服務、物質(zhì)空間的建設和城市綜合環(huán)境應該成為反映城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要內(nèi)容。4、沒有涉及城鎮(zhèn)化質(zhì)量的動態(tài)性。城鎮(zhèn)化質(zhì)量在不同的發(fā)展階段，關(guān)注的重點應該會有所區(qū)別。我國正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展階段，如在城市尺度，城市經(jīng)濟實力的增強、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、能源資源的集約節(jié)約利用、外來務工人員的市民化程度、基本公共服務的均等化、城市基礎設施水平等，應是城鎮(zhèn)化質(zhì)量關(guān)注的重點。隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的進一步提高，公共空間布局和質(zhì)量、城市的宜居水平、物質(zhì)環(huán)境建設水平的提高，將在城鎮(zhèn)化質(zhì)量的指標體系中占據(jù)更高的權(quán)重。3　構(gòu)建我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的指標體系和評價標準3.1　城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標體系構(gòu)建原則